Desde 1990, los gobiernos de la Concertación incrementaron el gasto público real en 166% e impulsaron una política de inversiones para rehabilitar la infraestructura hospitalaria pública y las capacidades de atención primaria (Arellano, 2014; Oyarzo y otros, 1998; Larrañaga, 2010). La creación de la Superintendencia de ISAPRE permitió empezar a regular a los seguros privados, por ejemplo, en materia de incrementos arbitrarios de precios individuales del seguro. Además, se introdujeron innovaciones en los mecanismos de pago a los establecimientos públicos hospitalarios y en la atención primaria, buscando un financiamiento más coherente con los costos y, en el segundo caso, con un componente de equidad que asigne más recursos a distritos rurales y pobres. Esto fue parte de una modernización que profundizó el concepto de separación de funciones —relevante para generar pesos y contrapesos entre la entidad que financia y los establecimientos de salud prestadores de servicios—, que otorgó a FONASA las atribuciones legales de un seguro de salud con capacidad de comprar atenciones de salud para sus afiliados. FONASA también recibió presupuesto para extender su cobertura a población en condición de pobreza e indigencia e identificarlos individualmente con las mejores tecnologías disponibles en la época (Oyarzo, 1997; Beteta y otros, 1998; Celedón & Oyarzo, 1998; Paraje & Infante, 2010). Sin embargo, los primeros resultados obtenidos en cuanto a satisfacción de la población, calidad y eficiencia mostraban descontento y deficiencias en la ejecución del gasto (Oyarzo, 1997; Tokman & Rodríguez, 2000; Larrañaga, 2010; Fernández & Cunill, 2011). Así, el gobierno de Lagos integra la «reforma financiera» de la década anterior en un cambio más comprehensivo y trascendente con el objetivo de garantizar derechos de acceso efectivo a la población y surge la Ley de Acceso Universal con Garantías Explicitas (AUGE) de 2004 (Lenz, 2007; Paraje & Infante, 2010). Esta propuesta se planteó con el objetivo de garantizar de manera explícita los derechos de acceso a salud básicos en enfermedades y tratamientos de mayor importancia y concurrencia, así como un sistema de copagos en el acceso a prestaciones médicas y la compra de medicamentos. De esta forma, entre los principales mecanismos de acción del programa, para asegurar la equidad del sistema, se postuló la necesidad de ajustar las prioridades de los servicios requeridos según los problemas de la población (Vargas & Poblete, 2008). Diversos autores coinciden en que a pesar de los avances en la cobertura y equidad en el acceso que implica esta reforma, de su componente 146
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